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当前位置：专家学者——经济学者张维迎—政府管制 | ||||||||||
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张维迎分析管制失败的原因
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受《21世纪经济报道》）委托，北京大学光华管理学院副院长张维迎教授就政府管制问题进行了全面深入的剖析。 管制失败的原因 市场本身纠正自身毛病要比政府纠正市场的毛病更为有效。因为市场上任何一个企业都面临着激烈的生存竞争，竞争的压力迫使它必须讲求信誉，否则就无法实现利润最大化。 经济学家越来越倾向于让市场自己调整自己、而不是靠政府管制的原因，还在于认识到管制的失效性。我们原来假定：第一，管制者是追求社会福利最大化的，大公无私的，仁慈的；第二，管制者是无所不知的，拥有完全信息，譬如知道消费者的偏好，知道企业的生产成本，知道需求弹性，知道最优的价格订在什么地方，等等；第三，管制者说话是算数的，管制政策具有公信力。 不过，经济学家们现在已经发现，这几个条件根本不存在。 管制者并非追求社会福利最大化。 首先，政府的任何一项管制政策，都要通过具体的政府官员来实施，但是现实中的管制者并不是以社会福利最大化为目标。任何一个政府官员，他和普通人没有什么两样，他有自己的效用。 政府官员既不比普通人更坏，也不比普通人更好。也许政府官员的平均素质比普通人还要高一些，至少文化水平可能高一些，但在"理性人"这一点上大家都是一样的，所谓"仁慈的政府"是没有根据的。 管制以后自然会有一个政府官员责任增加的问题，但情况与市场上企业家责任的增加不一样。市场上当企业家的责任增加，他一定会找到一个最优的成本-收益平衡，而这个平衡恰恰可能也符合企业的最优经济效益。 但官员在增加了大量的责任之后，一般不会相应地增加收益。这样就会形成官员成本-收益的严重不对称，官员就有可能作出许多非常没有效率的决策。除非我们能够设计一个非常好的制度，在这个制度下，官员追求自身利益同时也能满足社会的利益，否则管制的目的就不能达到。但是，我们很难设定一个标准，让官员追求社会的福利化。这里面的一个深层次问题与前边谈到的政府特性有关系，也就是政府的目标函数是非常多元化的，要想给管制者提供一个合适的激励机制是很难的。 我们甚至找不到一个合适的指标来考核管制者。如果我是股东，我可以对经理定一个指标；但我们没有办法给政府规定这样的指标。好比我们对政府作一规定，你经济增长一定要达到８％，而政府造假，你凭什么来证实？ 前几年有人推测，我们的能源消耗增长不多，为什么经济增长那么高，一定有假。但是别人可以解释，这些年搞了多少多少节能工程，上了多少多少高新技术，消耗能源相对减少是正常的。到底怎么回事，我们没有办法搞清楚。 有人说他身高一米八，你不信可以用尺子量；但要是政府说中国１３亿人口平均身高达到了一米八，你用尺子量一遍试试看？ 更何况，管制者有可能套利。什么叫"套利"？就是管制者为了某一方面的任务，可以把其他方面的资源都挪用过来。Ｍｉｌｇｒｏｍ和Ｈｏｌｍｓｔｒｏｎｇ分析过，当存在着许多工作任务的时候，哪一个任务的激励最强，代理人就会把资源调度到这个任务上来。 具体到我们国家的情况，哪一个指标激励最大，官员们就会不惜牺牲其他方面，来把这个指标搞上去。比如，计划生育一票否决。官员们怎么办？全部资源都用于抓计划生育，公检法全上，其他办案全停。结果计划生育搞上去了，可是其他方面呢？ 其次，管制者常常是无知的。这里面的原因，一个是像哈耶克所说的，由于市场的分散化，每个人只能了解他所能了解的那些东西。也就是说信息是分散的，分散的信息只有市场才能汇集和反映。但管制之后，市场传递信息的渠道就不存在了，管制者怎么还能知道呢？ 二是管制者不一定有积极性去获得这些信息，因为获得这些信息对他本人并没有什么好处。退一步讲，就算管制者有很好的积极性去了解真实的成本。但是，管制者的时间、精力有限，怎么可能对那么多的企业的财务报表进行审计呢？管制者也许可以考虑雇佣独立的审计部门来帮助审计，但是，独立的审计部门也可能与企业合谋，管制者怎么解决这些问题呢？ 再就是被管制的对象有更大的积极性欺骗管制者，或者收买管制者。在一个市场上，想要收买消费者是不可能的。但是，要收买管制者就要容易得多。这样，尽管管制者知道被管制者报的成本是不真实的，却没有积极性去审计或更正。 打个比方，你说要搞价格自律，说人家企业订的价格不合适，那你能知道什么价格是合适的？你要知道什么价格是合适的，你必须知道消费者的偏好、生产者的成本，你还要知道替代产品的生产成本，以及消费的替代弹性，等等。所有这些，管制者怎么可能知道？如果管制者不具有有关价格的这些信息，他怎么能知道他作出的决策是对的还是错的、是有利于还是不利于社会福利的呢？ 管制者经常被被管制者俘虏，也与信息有关。最近Ｈｏｌｍｓｔｒｏｎｇ和Ｔｉｒｏｌｅ的一篇文章讲到"正式的权威"与"非正式的权威"，认为无论是 "正式的权威"还是"非正式的权威"，获得权威都是需要条件的，其中之一是要花时间去获得必要的信息。如果管制者没有足够的时间去调查企业，事实上他就不可能有权威说这个企业报的情况是假的，他最好的选择就是接受它。 第三，政府政策的可信度是值得怀疑的。这里有两个问题。一是客观上有些政策会形成事先和事后的效率冲突，这样使得事先最优的政策在事后证明是不可行的。好比说，你是垄断企业，我来管制你。我规定一个价格，你不能超过这个价格，你要不断降低成本；如果你不降低成本，到时候亏损了我不承担损失。 但如果管制的结果只允许这么一家企业存在，好比说航空公司，那它亏损以后，你能让它倒闭吗？你不可能让它倒闭。当你消灭了这家企业的竞争对手后，你其实也就消灭了竞争的压力，消灭了这家企业技术创新、提高效率的积极性，因为你所有的约束它的政策都变得不可信，就像通常所说的"大马不死"的情况那样。 另外一方面，就算不存在客观上的障碍，管制者有没有积极性来兑现自己的承诺呢？这也是值得怀疑的。前面提到，政府的目标是多元化的，并受到各个利益群体的制约，这已足以妨碍政府的政策一以贯之。 如果政府批准你建一个水厂，并给你一个利润空间，譬如说５％，同时承诺如果你降低了成本，提高了效率，多赚的钱都是你的。现在我们设想，这个企业真的这样做了，多赚了钱，会怎么样呢？很有可能企业的高利润会引起其他的消费者、选民的不满，他们认为这个企业的利润不合理，太高了，一定要降下来。政府在这种情况下，就可能收回成命。这样，如果企业预期到政府会将企业降低成本提高效率所带来的好处收走，它为什么还要提高效率？ 这样，我们就可以看出，政府管制的基本假设，即政府是一个无所不知、大公无私、言而有信的政府，是不成立的。实际上政府可能是自私、无知、言而无信的，由此导致管制失败。这就是自８０年代开始，西方国家都进行所谓经济自由化，对原来的管制重新考虑的原因。 管制失败的具体事例 弗里德曼曾经研究过美国政府医药管制的实例，发现负责医药管理的那些官员，负有极大的责任----如果他们审批后，发出许可的药是假的，那是有责任的；但是，药卖了多少钱，他们并没有收益。这样，对一个理性的官员来说，把新药的申请报告压在抽屉里，就是最合理的选择。只要不批准，就不会有新药，当然也就不会有假药。 因此，在实行药品管制后，美国新药上市的速度大大减缓，其后果是很严重的。用弗里德曼的话说，大量患者因为吃不到更新更有效的药而导致的死亡人数，可能远远超出了政府防假药减少的死亡人数。这可以说是管制失败的一个具体例证。 许多管制其实都是这样。有一个楼堂馆所失火了，我们马上去追究消防队员的责任，问你们当初是怎么审批的。那么这样一种做法的效果会是什么呢？消防部门最好的决策就是我不批准搞楼堂馆所。对吧？不批准，你就没法失火。 中国目前的通货紧缩也是管制失败的例子。银行家在市场中放出贷款，他知道有风险，与此同时他也有一个预期的收益。他与借款人谈判，设法达到最好的风险收益比。而我们的金融体制呢？以往贷款没有责任的话，大家就乱贷款，刹都刹不住；现在是谁贷出去、谁就要终身负责。那我最好的办法就是不贷或少贷。我贷出去我要终身负责，但贷得好了我又能享受多少收益呢？ 企业信誉在竞争中自发形成 管制与信誉之间的关系 总的来说，信誉机制靠市场竞争形成，而管制常常会阻碍这一机制的形成，甚至完全破坏这一机制。 对于市场的运作，我相信大多数批评市场的人远远低估了市场本身维护其运转的力量，特别是低估了市场本身维护信誉机制的力量。 好比说我们谈垄断，有自然垄断、行为垄断和法定垄断等不同类型，好多西方的管制针对的都是卡特尔垄断----几个人合起来，然后定一个高的价格。这样的垄断是不是要管制呢？现在经济学家们大多持否定立场！ 你不要以为有人一举起拳头来，就会打死你；更不能因为有人举起拳头来，你就一枪把他打死。这是很可怕的，因为一个人想干的事和能干的事是不一样的。 事实上，信誉机制会约束一个具有主导市场能力的企业的行为。比如，如果这个企业销售产品的价格持续地达到最优的垄断价格，消费者就可能对它进行惩罚，如寻求替代产品----尽管是不完美的替代，即比消费者本来要买的量要少，但毕竟可以此作为惩罚。所以就算是一个具有市场强力的垄断企业，它也会注意在消费者心目中的形象，也会自我约束。 可以这么讲，如果企业只是凭一己之力而形成的市场垄断，所能达到的结果非常有限。鲍莫尔提出了"可竞争理论"，认为市场上即使只有一个企业，但如果进入的成本不太高，这个企业的行为就会表现得相当于有一个竞争对手一样。否则，企业追求垄断行为，就会有新的进入者进入，这对它威胁更大。这也许就是西方在航空等领域放松管制的一个重要理由。 这个理论不难理解。我们看家庭中一夫一妻制其实也是一种垄断，夫妻双方彼此垄断对方。但是，无论是妻子还是丈夫，都面临着第三者插足的危险，所以 "垄断"的约束并不真的那么可怕。 管制导致最坏的垄断 垄断者可以为所欲为，想干什么就干什么，这种情况只有在政府管制所给予的"法定垄断"下才有可能出现。因此，真正可怕的是一般的行为垄断变成了法定垄断，这时候再没有人能够挑战它。 管制正是法定垄断的根源。事实上，管制的初衷可能是限制垄断，最后的结果却是将行为垄断变成了法定垄断。这种法定垄断形成后，因为没有挑战，就成为最坏的垄断，和其他垄断不一样，没有第三方的力量能够限制它。 我有两个判断，一是管制最多的地方，一定是骗子最多的地方，原因就在于管制消灭了市场本来应有的信誉机制；第二就是管制越多，骗子就越有积极性贿赂政府，因为骗子贿赂成本低，只要拿到政府的批文，他就可以赚钱，而老实巴交、诚实守法的商人，他们或者受自我约束，或者没有额外的资金去贿赂政府，反而进不了市场。所以管制多的地方，反倒是好人难进去，骗子更容易出现。 当骗子越来越多时，政府不会感觉到是因为它不该管或管得太多，反而误认为它管得还太少。这样，管制会自我强化、变本加厉，最后令信誉机制赖以形成的市场竞争无立足之地，企业信誉当然也就无从谈起。 我们经常赋予政府太大的责任，这不是一件好事。实际上，在市场当中你应该是让直接的行为者去承担责任，而不要让政府承担太多的责任。 我们现在的麻烦就在于，由于这么多年的计划经济、政府管制，市场啊信誉啊这些都被消灭了，一旦放开的确有可能更乱。 好比这么多年，猫都杀绝了，让人在抓老鼠，现在老鼠很猖獗，你说让人回家休息，人们就担心，短期内猫也没有人也没有，会不会全是耗子？但如果老这么拖下去的话，这个问题怎么解决？ 所以我们面临着一个长痛与短痛的选择。如果着眼于眼下，那就维持这个状态；但从长远来看，如果不逐渐放开，信誉机制就不会建立起来。 信誉的建立依赖于稳定的预期，需要一段时间才能形成，不是一天两天的事。就像我曾经举过的栽树的例子，不是说今天这树的产权归你，你就有积极性栽树了。如果你预期明天会不稳定，你仍然没有栽树的积极性，相反你会先砍了树再说。因此，稳定预期的形成变得非常地重要，但在这个过渡阶段可能会有好多困难。 这有点类似于我们企业搞技术改造的情况。好多企业为了提高当年的利润指标，不提或少提折旧，不大搞技术改造，光靠拼设备。这样，当年利润可能上去了，但一代产品卖完后，就没有新的产品了，终究败下阵来。 国外企业的情况不是这样。他们在卖第一代产品的时候，第二代产品就已经准备得差不多了，同时着手研制第三代产品。市场秩序的建立与此类似，我们一定要从现在开始考虑：谁是我们后续的市场秩序建立的生力军，谁将是我们这个市场的运营主体。 （综合报导） |
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